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群体性事件的性质及其根源分析<

来源:日期:03-01阅读(30

群体性事件的性质及其根源分析

毕 雁 英

(国际关系学院法律系)

【内容摘要】正确认识和解决群体性事件,才能最终促进社会全面、协调和可持续发展,从长远上解决社会长治久安的问题。群体性事件不能与违法或犯罪行为划等号,其产生有理论与现实的原因,客观地分析群体性事件的性质及原因,有助于针对其背后存在的社会问题提出一一对应的改进措施,促进社会不断进步。

【关键词】 群体性事件;性质;根源;解决对策

中国社会正处于急剧转型而制度尚未成熟的发展阶段,利益纷争日益突现,“群体性事件”已成为一个并不新鲜但又极为惹人关注的名词,近年我国“群体性事件”呈现逐年高发的趋势,19930.87万起,19941万余起,1994年至1996年增10%19993.2万,20035.85万起,20047.4万起,20058.7万起,2006年至2008年均超9万起,2009年超过10万起,参与其中的人数逐年增加,由1993年的约73万人增加到2003年的约307万人。到2010年,情况并未有根本改观,贫富差距仍然悬殊、乡村空心化、半城市化问题突出,至2010年,全国有20多个省份出台了各种各样撤并村庄的规划和政策,通常做法是要求村民进城上楼,以宅基地换取市民权和社会保障,极大地损害了农民的权益,频繁引发社会矛盾、冲突和群体性事件,严重影响了社会稳定。近几年“群体性事件”既是政府最担心和竭力避免出现的状况,但同时也成为民众表达意愿和社会进行反思的平台。

一、何谓“群体性事件”

寻求一个较为客观的定义是展开谈论的前提。“事件”一词意指“事情”“事项”,并无褒贬、正负的定性。至于“群体性事件”,顾名思义,主要就是指涉及众多人士的事情,是件大事情,其本身也并无合法与否或犯罪与否的涵义。

从我国现行制定法看,法律、法规、规章和司法解释中都没有对群体性事件是否属于违法犯罪问题进行定性。故,当然不能一概说“群体性事件”就一定是治安违法案件或刑事案件。

但是,必须看到,群体性事件一般是通过非法聚集、围堵等方式,向有关机关和单位表达意愿、提出要求,这种聚集活动对社会中的多数人的正常生活会带来不利的影响,可能影响甚或打击国家经济的发展,因此可以肯定的是群体性事件一般都具有负面影响,是社会公众都不愿看到的事。即使对多数当事人来说,当然不包括那些少数怀有特殊目的的人和组织,这种手段也是不得以而采取的下下策,需要当事人为此付出额外的成本。

正是基于其广泛的负面影响,所以群体性事件被更多地赋予了违法性。如有学者这样界定群体性事件,“群体性事件,是指为满足某种需要,以群体参与为特征,使用扩大事态,加剧冲突等手段,扰乱和破坏社会秩序、危害公共安全的极端行为。” 还有学者认为“群体性事件,是人民内部在一定利益基础上组成的群体,以非法的形式或手段,为达到本群体利益而实施的、对社会稳定产生不良影响甚至破坏作用的事件。”上述定义都强调了群体性事件属于一种违法行为甚至是犯罪行为,这种观点带有一定的普遍性。

就实务界的观点看,群体性事件在我国不同时期曾被称为,“聚众闹事”、“群众事件”、“治安事件”、“突发事件”等。公安部从群体性事件扰乱社会公共治安秩序的角度,将群体性事件表述为“群体性治安事件”,具体指“聚众共同实施的违反国家法律、法规、规章,扰乱社会秩序,危害公共安全,侵犯公民人身安全和公私财产安全的行为”,更明确地表达了对群体性事件的定性。

但“群体性事件”与“群体性治安事件”显然不能划等号。一般说,治安管理事件意指某行为已经扰乱公共秩序,妨害公共安全,侵犯人身权利、财产权利,妨害社会管理,具有社会危害性,但有些群体性事件未必对社会治安产生实际影响。例如,2008年底广州出现打车难,在出租车生意最繁忙的上班高峰时段,许多广州的出租车司机还是高挂“暂停服务”的告示牌,聚在一起集体喝茶。还有一些业主群体以理性方式成功维权的实例,如发生在深圳的“西部通道事件”。西部通道侧接线工程,是连接香港的西部通道的辅助工程。该工程2003年公布方案为全线高架桥。由于担心噪音尾气污染以及影响城市景观,该方案引起沿线居民与地方政府的集体恐慌,最后以区人大代表提案的方式否决了这一方案。2005年修改后的方案,采取全线地下方案,区政府撤出反对者行列,通道工程两个排气口周边居民成为维权最积极的参与者。作为沿线居民之一,两位技术专家钱先生和施先生根据自己的专业知识对工程环评报告提出质疑。为了证实自己的看法,他们又邀请了北京专家加入评估并得到确认。作为博弈的另一方,政府也召集了一批专家学者,先后举行了20多次协商对话会,与业主就环评报告进行辩论。尽管西部通道事件的前后也出现少量的维权业主采取了游行、上访,甚至法律诉讼行为,但是对话和协商成为西部通道业主维权的主要形式,从而使这一事件最终得以妥善的解决。在这些处理群体利益纠纷的过程中,群体利益维护者采取理性、合法的手段进行交涉和维权,取得了预期效果,这些群体性事件并未扰乱公共秩序,妨害公共安全,没有影响社会治安,相反,利益受损者通过合法的手段表达了自己的意愿、维护了自己的权益,在实质上对维护和稳定社会秩序产生了积极的促进作用。

因而,尽管群体性事件表现形式多种多样,其中有些群体性事件采取了非法的形式、对社会产生了重大负面影响;但仍然不能给所有群体性事件定性为违法活动,这样概括是不全面的,也会影响对此类社会问题的处理效果。群体性事件主要是指由某些社会矛盾引发,某些特定或不特定的民众临时组成群体表达意愿、寻求其共同利益的活动。对群体性事件的不同定性,决定了政府对其采取解决措施的原则、方式及责任追究手段等的不同考量,也影响着政府在社会治理中的自我反思与改良的意愿。因为对违法行为,政府当然应采取强硬手段,一律予以严厉打击;而对并未触犯法律、法规的群体性维权事件,则不仅不应打击;反之,应抓住时机,排解社会矛盾和冲突,借以促进社会制度的改革和进步,昭示社会公平与正义,还受害群体以其应得的权益,维护进而提升政府的威信。事实的说服力会产生任何纯粹的宣传教育都无法比拟的效果。正确认识和解决群体性事件,才能最终促进社会全面、协调和可持续发展,从长远上解决社会长治久安的问题。

二、群体性事件根源分析

(一)理论溯源

群体性事件在当代社会各个国家都不显鲜见,其性质中既有社会发展规律的必然性,也反映了社会中发生的一些非常态现象。社会学和政治学的不同理论都曾对此进行过理论分析,例如,社会冲突理论和政治参与理论,都从不同角度对群体性事件进行了分析和解释。

第一,社会冲突理论。西方社会学中的社会冲突理论以社会生活中的冲突性为研究视角,并以此解释社会变迁。他们认为社会冲突是价值观、信仰以及对于稀缺的地位、权利和资源的分配上的争斗。冲突产生于社会报酬的分配不均以及人们对这种分配不均表现出的失望,只要不直接涉及基本价值观或共同观念,那么,它的性质就不是破坏性的,而只会对社会有好处。社会冲突理论反对将冲突视作健康社会的“病态”,反对强调简单地维持社会秩序,也不赞成片面地维系社会整合,美国社会学家刘易斯·科塞全面论证了冲突的社会功能:冲突对社会与群体具有内部整合的功能;冲突对于社会与群体具有稳定的功能;冲突对新社会与群体的形成具有促进功能;冲突对新规范和制度的建立具有激发功能;冲突是一个社会中重要的平衡机制。科塞认为,弹性较大,比较灵活的社会结构容易出现冲突,但对社会没有根本性的破坏作用,因为这种冲突可以导致群体与群体间接触面的扩大,也可以导致决策过程中集中与民主的结合及社会控制的增强,它对社会的整合和稳定起着积极的作用,“一定程度的冲突是群体形成和群体生活持续的基本要素。”相反,僵硬的社会结构采取压制手段,不允许或压抑冲突,冲突一旦积累、爆发,其程度势必会更加严重,将对社会结构产生破坏作用。故此,要建立完善的社会安全阀制度,这种制度一方面可以发泄积累的敌对情绪,另一方面,可以使统治者得到社会信息,体察民情,避免灾难性冲突的爆发,破坏社会整个结构。

法国社会学家迪尔凯姆提出的社会反常状态理论也大体反映了这种观念:由于社会变化过于迅速,社会还不可能及时形成足够的调整其活动的机制,这种状况导致了许多社会异常现象。但社会反常状态是健康社会也无法完全避免的现象,是人们为自由付出的代价,它唤起了改革的浪潮,是人类进步的基础。

冲突在任何形式的社会中都无法完全消除,它可能以各种不同的形式展现出来,群体性事件当然是冲突的一种表现形式,若能看到冲突可以缓解社会中的不满和危机,保证社会的连续性、减少对立两极产生的可能性、防止社会系统的僵化、增强社会组织的适应性,促进社会的变革,就会更客观地对待、解决群体性事件带来的问题。社会冲突理论的价值在于提示我们:须以更科学、有价值的态度看待、解决和利用冲突给社会发展、前进带来的问题和机遇。

第二,政治参与理论。政治参与一般被定义为“平民试图影响政府的行为”。 西方政治理论认为政治参与包括以下几个要素:政治参与是指平民即普通公民的政治活动,而不是所有社会成员,更不是政治职业者的政治行为;政治参与只是指试图影响政府决策的活动;政治参与包括试图影响政府决策的所有活动,包括合法的与违法的活动;政治参与只影响人的活动而不包括知识和态度等心理因素;政治参与不仅包括参与者本人自发的影响政府决策的活动,而且也包括那些受他人发动而进行的影响政府的活动。 从参与的途径上说,政治参与包括制度政治参与与非制度政治参与,而群体性事件就是群众非制度政治参与的一种方式。

(二)现实根源

就中国的现实情况看,许多政治、经济、社会发展中没有来得及恰当解决的问题成为促生群体性事件短期大量发生的直接原因。

第一,社会发展评价标准定位错误。目前官员的发展观往往单纯以GDP数字为衡量标准,在实践中倾向于嫌贫爱富,只为企业、老板服务,就会逐渐发展成为与民争利的特殊利益主体。这种发展观不惜掠夺性地开发、破坏自然环境,以破环子孙后代生存资源为代价求得眼前的发展,影响了百姓的就业和生存,损害百姓的根本利益,使部分社会群体生存和发展的能力日益弱化,同时由于缺少社会保障,其社会地位被逐渐边缘化而且很难获得改善。但另一方面,以此为代价所取得的所谓发展成果却拒绝与民共享,长此以往就会把政府推向群众的对立面,从而引发群体性事件。

第二,社会管理方式、政府职能定位不能适应经济发展和民主意识增长的需要。有些基层组织,包括政府、人大、行业协会等,不仅没有发挥公共服务职能,反而形成梗阻,使人们对社会积聚的问题无法直接有效地通过制度化的形式表达出来。更甚之,一些地方政府片面强调经济发展,忽略了应有的服务职能,在公共事业范围内,修路要过路费,建校要集资费,拆迁要劳务费,与民争利犹如刮地三尺。一些百姓之所以选择极端的方式来表达自己的声音,主要原因是他们找不到常规的说话、表达意愿的渠道。执法者,尤其是司法机构的不作为、乱作为使黑恶势力横行,治安状况恶劣;有些执法者甚至反成黑恶势力的保护伞,最终使制度化的受理、解决机制不畅,令受害人失去了正常的、畅通的维权渠道。一些干部长期脱离群众,漠视群众呼声,导致矛盾不断积累、激化。在瓮安事件后,瓮安信访局局长秦综曾说:“至少80%的群众上访诉求是合理的”;如果每个部门的负责人都能拿出10%的时间来倾听和解决群众诉求,瓮安6·28事件就不会发生。” 这说明群体诉求表达遭遇了体制性迟钝:一方面,一些地区尤其是中西部地区的地方政府,长期把发展经济这个“第一要务”当作“惟一要务”,只热衷于招商引资、上项目,对民生问题不够重视,把群众中特定群体的合理利益诉求当成“杂音”,民意、民怨难以入脑、上心;另一方面,在现行体制下,基层政府和干部有“唯上”的压力,却没有“尊下”的动力,只要事情不“闹大闹炸”,就难以认真倾听和有效解决群众诉求。 这也同时说明官员的任命、监督和评价机制存在重大问题,迫切需要改进。

第三,已有制度,包括法律制度、民主监督形同虚设不能发挥应有的作用,致使监督力量不能有效地遏制腐败的恶化。不尽完善的法律制度在实践中又被“打折”执行,使法律制度虚置。所以许多群体性事件往往由地方官员不执行法律和中央政策、甚至故意违法施政而引发。当权力介入社会资源分配,而同时官员缺少严格的法律约束和基本的法治素养,就会产生各种腐败行为。官员腐败造成了社会不公,损害了部分群体利益,从而激发起群体性事件。

第四,公众权利与民主意识的增强,使其更加关注自身的知情权、参与权、监督权等权利意识和维权意识,遇到不公对待,会更加倾向于维权反抗;若制度性渠道受阻,其现实反映就是,蕴含着阶级意识的冲突,以及非阶级性的、非暴力的冲突呈现双向发展的态势。

此外,社会文化教育投入不够、社会发展政治经济失衡、东西部发展失衡、精神物质发展不协调等因素也都在一定程度上促发了群体性事件的发生。

三、群体性事件的解决对策

如前文分析,群体性事件并非都是违法行为,且其存在本身对社会并非绝对无益,因此,所谓解决群体性事件,并非是在形式上以高压手段完全消灭群体性事件(在事实上这也是很难实现的),而是通过分析、应对和解决群体性事件揭示出的社会问题,提出一一对应的改进措施,促进社会不断进步。

(一)在宏观制度层面合理设置利益分配和协调机制

绝大多数的群体性事件起因于维权需求。因此,维护社会公平、保障公民基本权利是减少和解决群体性事件的根本方法。国家应通过民主立法程序,及时完善和改进政治、经济等领域的制度,尤其是涉及土地征用、城市拆迁、资源开发、环境污染、劳资纠纷、腐败查处、司法救济等领域的法律、法规。对于那些因为社会发展和公共利益的需要而受损的当事人,国家应进行合理的补偿,提供可靠的后续社会保障,而不能置之不理,任其“自生自灭”。只有通过完善、稳定的法律制度建立公平的社会规范,建立公平守法的政府、官员形象,才能够将绝大多数群体性事件彻底化解。

针对当前社会发展中存在的贫富差距问题需要在国家战略高度进行全局考量,政府应在不同群体、阶层的城乡居民之间合理权衡和配置公平的公民身份、教育以及包括医疗保障、住房保障等在内的福利分配机制,通过具体制度和措施在社会中确立广泛真实的公平感、安全感和归属感。

(二)在机制设置上完善民主公开制度和诉求表达渠道

建立开明的制度,保障公民的政治参与权利以及表达意愿的合法途径,使当事人能够在公开、规范的沟通程序中解决问题是减少群体性事件发生频率的有效办法。但目前我国公众参与公共事务陷入了“网络依赖”,近年几乎所有的重大的公众参与社会管理活动,都多少与网络有关,这说明我国的常规政治参与途径尚未发挥有效作用,人民代表、政治协商等制度化的公民政治参与机制还有待进一步完善,帮助公民在现实制度有效支持中表达意愿和维护权益。在制度设置上将群体性事件善后措施中的“民主协商”程序前置,才能在事前消减矛盾爆发的可能性。

过去在信息公开和引导舆论方面,政府往往保持沉默,导致流言、小道消息满天飞。值得庆幸的是这种情况现在已有所改进,在群体性事件发生后,一些地方政府开始重视利用信息发布途径的辅助作用,较快地公开有关信息。公开的信息能够让人们保持理性的判断,有助于问题的解决。事实证明,广东解决“出租车罢运”等事件时,相关信息的及时发布和报道带来的并不是过去假想中的社会恐慌和动荡;相反,公开使激化的矛盾在舆论监督中得到了高效的处理,更有助于使问题在民意监督之下得到合法、合理的解决。

(三)依赖民主选举监督制度规范公权力

多数群体性事件都与公权力的异化或滥用有关。这充分说明了改革现行官员选拔任用制度是急需解决的重要问题。当前,我国党政干部考核评价制度的设计是上级考核下级,群众几乎无法参与,评议也多流于形式。导致干部只对乌纱帽——对上负责,只关注GDP等数字是否好看,而无暇、也无意顾及社会长远发展、民生改善等根本问题。事实说明,在干部选拔任用、考核评价、监督管理等诸多制度设计中,如果缺乏群众参与决策,无疑就漏掉了民主监督的重要环节,官员在当选前后都没有动力将群众利益放在心上。因此要充分相信人民群众,不要担心直选会出事,实际上纵向考核“丢掉政权”的风险才更大。 所以要改变官员事实上的行政任命方式,使权力产生真正做到民主化,进一步完善我国人民代表大会制度,降低人大代表中官员的比例,减少全国人大代表的人数,以提高效率,逐步实现人大代表的专职化,提高其参政议政能力及明确其参政责任。

保障人民的选举权、监督权是在事前遏制腐败的重要手段,遏制腐败的事后手段主要是法治手段。在社会管理过程中,不仅被管理者要守法,更要关注执法者、管理者守法的问题,不论是哪方主体,违背了法律规范和法治原则,相应的惩处手段必须足够严格、强硬,保证法律能够发挥实效,这是维护社会秩序和稳定基础。

(四)改进矛盾协商解决机制

在很长时间里,处置群体性事件已经成为政府,尤其是公安机关的一项重要工作任务。遇有风吹草动,传统思维模式就试图通过运用警察力量进行强力压制,甚至不惜发生武力冲突。当然,在发生违法、犯罪情况时,依法行使警察执法权是必要的;但是但凡遇有群体性问题就首先考虑警力压服,而不考虑采取其他疏导办法,并不利于解决群体性事件;不仅不能解决根本问题,而且可能激化矛盾。从世界范围看,在警察技术装备现代化之后,犯罪活动却有增无减。而现代化所带来的一系列弊病,如巨大的财政压力、“机器警察”等逐渐导致警察与公共关系日益疏远,无法真正解决社会问题。所以未来的发展应从人财物的大量投入压制活动的努力,转向在事前疏导社会矛盾和群体情绪,从快速反应转向以预防为主的主动提前警务;强调警力的服务职能,削弱打击职能,让警察成为公众的向导和协助者,而不是压服者。

毫无疑问,未来应重视通过建立公平的规则协调和维护个人和各群体利益,通过重视提高公务人员的能力、效率和素质来消减群体性事件的发生几率。此外也要发挥社会团体组织的作用。长期以来,一些地方党委政府往往将“有组织、有预谋”视为群体事件难以控制的重要原因。但实际上,“有组织的维权相对容易控制,事件组织者必须为局面失控造成的后果负责,他们会竭力控制事态恶化,而且愿意充当与政府对话的代表。相反,那种完全无组织、突发性的泄愤型群体性事件反而破坏力更强。因此,要建立畅通有效的谈判、协商机制,在平等、法制的轨道内解决利益冲突,就要发挥行业协会、工会、社会组织的作用,促使其健康发育,发挥其自律作用,使其成员追求自身利益的行为合法化、有序化、组织化。比如出租车罢运,如果有出租车行业作为劳方代表,与资方进行谈判维权,就不至于一上来就是罢运这种最坏的形式。” 这是值得执法者反思的。

原载《江南社会学院学报》2011年第2期。